资源与居住分离，工作地与居住地分离，城市空间“摊大饼”均质蔓延态势不减，北京的交通和城市发展仍然存在不少挑战。

在京津冀协同发展的背景下，北京如何解决人口拥挤、交通拥堵、公共资源紧张等“大城市病”，在城市功能疏解方面有所突破？

近日召开的第二届城市交通综合开发国际研讨会上，北京市交通委员会副主任方平坦承，就当前北京交通发展来看，仍未完全摆脱需求追随型的被动式发展局面，亟须进一步树立交通引导城市发展的理念，探索以公共交通为导向的城市开发模式(TOD).

疏解非首都功能

数据显示，2014年底北京常住人口达到2151.6万人，其中居住在五环以外1098万人，占全市常住人口的51.1%，外围“睡城”人口过度聚集。

方平表示，随着城市人口不断增加，出行总量不断增长，再加上轨道交通路网规模不断扩大，北京地铁客运量持续快速增长，年平均增长率超过5%，工作日千万客流已成常态。

中心城吸引力依然很强，向心交通运行压力巨大。在城市空间拓展过程中，优质就业机会、公共服务和基础设施主要集中在中心城区，城市功能布局并没有随着人口空间结构的变化进行及时调整，导致中心城区向心磁力不断加强。

这些问题导致的是轨道交通客流潮汐现象严重，乘客出行时间、数量、方向极不均衡。早高峰以进城方向为主，运力与运量矛盾突出，列车拥挤，换乘通道拥堵；晚高峰以出城方向为主，客流相对分散。

方平说，随着人口不断向外扩展，导致交通系统长期处于被动、追随的状态。城市空间“摊大饼”均质蔓延态势不减，出行距离不断增加，加上人口的增长，导致交通出行周转量成倍增长。

结合京津冀交通一体化协同发展，北京市提出建设轨道上的京津冀，持续建设完善干线铁路、城际铁路、市郊铁路和地铁四层网络的统筹谋划。方平说，TOD的理念应该是政府部门、交通和城市发展的主体企业、社会机构和专家们的共识，在城市发展中凝聚共识，形成合力，逐步推进。

北京市地铁运营有限公司副总经理徐会杰说，要从根本上改变这种情况，除了加快轨道交通本身建设和发展之外，还必须加强顶层设计，在京津冀协同发展下进行统筹谋划，优化调整城市功能布局，有序疏解非首都功能，提升城市规划、建设和管理水平。

他表示，京津冀协同发展为提升轨道交通服务质量赢得了机遇，人口疏解，产业转移，职住合一，地铁中心城区客流快速增长的势头得到扭转，中心城骨干线路和外围线路的客流负荷强度将得到有效控制。

“人跟线走”

北京市建筑设计研究院有限公司副总建筑师李晖在上述研讨会上说，在整个北京市TOD实践中，针对严重资源匮乏的问题，京津冀要执行非常严苛的土地控制；针对城市环境污染严重的情况，下一步就要追求和实现低碳排放量的城市生活模式；针对城市交通严重拥堵的情况，就要在TOD建设中提供舒适便捷的公共出行方式，缓解整体的交通压力。

香港在上世纪70年代也发生严重堵车问题，跟北京、上海没有任何区别。香港铁路有限公司(MTR)中国区执行总裁易珉说，当时香港政府部门以及MTR一直致力于轨道交通的初级阶段“线跟人走”，哪里人多，哪里需要解决为了谋生而出行，就将轨道修到哪里。

但之后人们开始认识到较长的出行时间带给生活的不方便。于是，从上世纪80年代开始，进入轨道交通的第二个阶段“人跟线走”。易珉解释，这就是TOD的理念，在设计城市规划的时候，有意识地先把轨道交通铺设好，然后发展社区。

易珉认为，内地现在要解决的最重要的问题是“硬件不够软，软件不够硬”，即在软硬件过程中缺乏足够的人性化。京津冀发展最重要的环节是糖葫芦式的发展方向，是把需求、沿线人们集中的社区和功能团打包，如果有可能，在城市规划方面要尽量考虑让人们少出行。

深圳已进行TOD开发十多年，深圳市轨道交通建设指挥部副总指挥赵鹏林表示，当初政府的基本设计思路是，使土地开发的收益、地铁建设的成本和未来运行的成本能够打平。

他说，城市的交通方式影响了每个人的生活方式，轨道交通建设发展的方式，又影响到未来政府财政的负担和每个人的生活成本。因为毗邻香港，深圳一开始就受到香港地铁的影响，而且深圳发展很快，土地资源很少，建设地铁又需要很多钱。综合考虑之下，决定了深圳一开始就把轨道交通的发展和土地的利用捆绑在一起。

赵鹏林认为，要尊重市场规律，处理好政府跟市场的关系。当时正是因为不知道地铁的运营成本到底是多少，对地铁的收入也不知道应该如何确定，于是就引入市场竞争机制，这样政府的责任就相对少很多。如果一个企业是靠补贴来存活，那它基本上不能算是现代企业，因为它没有成本核算，换谁做董事长或总经理，也都只会把主要的精力放在要补贴上，而不是放在怎么样提高劳动生产率，提高服务水平、降低成本上。

赵鹏林举例说，比如一个地铁公司向当地政府一年要10亿的补贴，政府经过讨价还价后给了公司9亿，那么一旦出现事故，公司就会将责任推到政府身上。基于此，在引进竞争机制的同时，深圳市政府的角色定位就只做两件事，一是制定游戏规则，二是负责监督检查，不去管地铁运营的中间环节。

研讨会上，北京市规划委员会基础一处副处长张奇提到，北京市的地铁没有引入市场竞争机制，完全靠财政进行补贴，而且北京市的交通枢纽建设规划实现率非常可怜。现在的枢纽建设也受制于政策，存在矫枉过正的情况。此外，日本政府制定游戏规则，鼓励轨道站点周边高强度开发，而且为了弥补开发时候的代价会奖励容积率，这是一种非常符合市场规律，且能够形成良性循环的机制，遗憾的是在北京并没有出现。