仅两年时间，政府和社会资本合作(PPP)项目投资需求已突破10万亿元，真正落地项目投资额已达1万亿元。

不过，接受《第一财经日报》采访的专家认为，PPP项目落地仍有一定困难，社会资本参与度不高，而这背后深层次原因包括PPP顶层立法缺失、政策配套不足、项目质量不高、审批较长、政企双方契约意识不足、项目长期融资渠道不畅等。

这些问题已经引起高层重视。近日李克强总理主持召开国务院常务会议，要求进一步放宽市场准入，完善PPP领域财税优惠、用地招拍挂、融资支持、资本退出等配套政策，多推介含金量高的项目，减少和简化不必要的审批，提高政府履约能力，而且PPP领域两法最终合一，立法进程正加快。

项目落地加速

PPP模式2014年起获国家正式推广，2015年呈现爆炸式增长，2016年增速更快。财政部PPP中心数据显示，截至今年6月末，PPP项目库入库项目9285个，总投资需求额首次突破10万亿元，达到10.6万亿元。

这一投资需求额已经超过去年全年基础设施总投资额。国家统计局数据显示，去年全年全国基础设施投资总额是10.13万亿元。

今年PPP项目不仅以每月平均新增5000亿元的速度在推出，而且项目落地率也逐步提高。财政部PPP中心解释，PPP项目全生命周期管理先后有识别、准备、采购、执行和移交5个阶段，项目落地率，是指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值。所谓项目执行阶段，包括PPP项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估等。

财政部PPP中心数据显示，6月末全国PPP项目落地率由1月末的20%提高至23.8%，落地项目总投资额1万亿元，项目落地加速。其中，232个财政部PPP示范项目落地率更是高达48.4%。

PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉《第一财经日报》记者，PPP项目开展仅两年投资需求突破10万亿元，说明PPP市场份额正快速扩大，地方政府也不再观望而是非常积极地推广。不过10万亿数字本身意义不大，因为并非所有的PPP项目都具备实施条件，现在问题是如何让更多的PPP项目落地。

全国PPP综合信息平台项目库季报(第3期)称，PPP项目需求不断加大，但其中七成(6683个)项目仍属于识别阶段的选项目，一是规划实施时间分布在未来若干年；二是尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证，只表明地方政府部门有意愿采用PPP模式。要真正成为PPP项目，还必须经过严格论证把关。

社会资本观望

尽管PPP项目落地加速，但社会资本参与度不高，落地困难一直困扰着官方。6月7日的国新办促进民间投资健康发展专项督查有关情况吹风会上，参与民间投资专项督查的财政部副部长刘昆表示，当前PPP项目储备比较丰富，但项目落实困难。上述国务院常务会议上，也提出目前PPP领域存在社会资本参与度不高等问题。

社会资本尤其是民间资本参与PPP项目顾虑重重。

据新华社报道，在近期国务院民间投资专项督查调研中，四川远舰建设集团董事长杨远见反映：“现在很多PPP项目就是为国有企业‘量身定做’的，很少有民企参与的份儿，有的地方直接告知‘优先考虑国企’。一方面是因为国企能从银行贷到更低成本的资金，另一方面政府也想避免引发道德风险质疑。我们申请过很多PPP项目，都被以各种理由拒绝了。”

中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才告诉《第一财经日报》记者，今年民间投资下滑过猛，一大原因就是PPP项目落地费劲。由于PPP项目周期都在10年以上，民间投资人担心政府不履约，后任领导不认账，对PPP项目多在观望。另外，一些地方将回报率高的PPP项目留给城投公司，将一些回报率很低的项目推给民间投资人。

君合律师事务所合伙人刘世坚告诉《第一财经日报》记者，此前财政部和国家发改委都在推PPP领域立法，两部正在起草的法律在一定程度上有重复和冲突，这给PPP领域投资者带来很大的不确定性，也让投资者尤其是民间投资者不敢介入PPP项目。

“提高政府履约能力”

推广PPP模式对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，推动大众创业、万众创新，发展新经济，促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生，具有重要意义。

因此，PPP领域存在的社会资本参与度不高等问题已经引起国务院重视。

在上述国务院常务会议上，针对社会资本参与度不高等问题，国务院出台了一系列举措。

针对PPP领域涉及的主管部门职责交叉、界限不明的问题，会议厘清了有关部门的职责。

对于民企遭遇的PPP项目“玻璃门”现象，会议要求对各类社会资本一视同仁，减少和简化不必要的审批。

在PPP项目回报方面，国务院要求地方政府多推含金量高的项目，根据政府和社会资本合作不同付费方式、运作模式，完善财税优惠、用地招拍挂、融资支持、资本退出等配套政策，探索项目经营权、收益权资产证券化，建立合理回报机制。

此外，国务院再次重申强化政企合作双方契约意识，提高政府履约能力。

在此次会议上，对于国家发改委和财政部分别提请的“特许经营法”和“PPP立法”的意见，国务院法制办负责人表示，应该统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作，为推广PPP模式提供根本的法律保障。

李克强当即明确要求由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程，以更好的法治环境更大激发社会投资活力。

刘世坚告诉本报记者，PPP领域两法合一，将减少社会资本参与PPP项目的不确定性，也让PPP实操问题可以在一部法律下解决，减少混乱。

《第一财经日报》记者了解到，目前财政部联合19个部委正在开展第三批PPP示范项目申报工作。PPP示范项目主要是为其他PPP项目提供可参考可复制的经验，助推更多PPP项目落地。

在PPP项目资金支持方面，运作1800亿元国家级PPP融资支持基金的中国政企合作投资基金股份有限公司已经开始运作。该公司董事长周成跃称公司将会参与2万亿元以上的PPP项目。金永祥告诉本报记者，1800亿元的PPP融资支持基金将给投资的PPP项目增信，带动项目落地。

近日保监会发布修订后的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，放宽了保险资金可投资基础设施项目的行业范围，增加PPP等可行投资模式。这将让保险资金发挥长期资金的优势，助推PPP项目。